陶思明

最近，湖南省紀(jì)委通報(bào)5起形式主義、官僚主義典型問(wèn)題（三湘風(fēng)紀(jì)網(wǎng)，2019.1.28），居首者為“省水利廳原黨組成員、副廳長(zhǎng)甘明輝等人貫徹落實(shí)關(guān)于自然保護(hù)區(qū)重大決策部署打折扣問(wèn)題”。通報(bào)指出：2015年5月，國(guó)家10部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》，要求對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的挖砂采石等違法開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行整治。2015年6月，時(shí)任省水利廳黨組成員、副廳長(zhǎng)甘明輝代表省水利廳牽頭省直相關(guān)單位轉(zhuǎn)發(fā)該文件，甘明輝沒(méi)有簽批水利部門(mén)貫徹落實(shí)的具體意見(jiàn)，也未將文件精神告知其他廳領(lǐng)導(dǎo)，導(dǎo)致負(fù)責(zé)采砂管理工作的省洞庭湖水利工程管理局等單位未收到上述文件、未開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治工作。甘明輝受到政務(wù)警告處分；其他相關(guān)責(zé)任人受到相應(yīng)處理。

水利部是前述聯(lián)合發(fā)文部委之一（其他為環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、中科院、海洋局），自然保護(hù)區(qū)“挖沙（砂）”系重點(diǎn)檢查、整治對(duì)象，責(zé)任單位自然是水利部門(mén)?？涩F(xiàn)在才知道，這份表明事情很重要才有的10部委聯(lián)合發(fā)文，在湖南省水利廳卻遭遇空前的“四沒(méi)有”下場(chǎng)，即“沒(méi)有傳達(dá)學(xué)習(xí)”（未將文件精神告知其他廳領(lǐng)導(dǎo)）、“沒(méi)有部署落實(shí)”（沒(méi)有簽批水利部門(mén)貫徹落實(shí)的具體意見(jiàn)），采砂管理單位更“沒(méi)有收到文件”、也“沒(méi)有開(kāi)展整治工作”。怪不得這些年來(lái)基本上全為自然保護(hù)區(qū)的洞庭湖區(qū)采砂類(lèi)似瘋狂，水生生物保護(hù)步履維艱。如《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2016年2月2日就曾報(bào)道稱(chēng)：洞庭湖“高峰年份一年的采砂量為洞庭湖區(qū)10年左右的沉沙量”，有采砂船東甚至說(shuō)：“錢(qián)來(lái)得太快太容易，掙得都害怕。”更出現(xiàn)了落馬高官湖南省原宣傳部長(zhǎng)張文雄的“砂金”夫人，充當(dāng)權(quán)力掮客“空手套白狼”，和其合伙人從一家無(wú)采砂資質(zhì)企業(yè)短短9個(gè)月的采砂中，就分得超3億元利潤(rùn)的洞庭湖采砂貪腐鏈條（彭拜新聞，2018.8.19）。

其實(shí)這項(xiàng)處理，此前已見(jiàn)于“湖南省通報(bào)中央環(huán)境保護(hù)督察移交生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究問(wèn)題問(wèn)責(zé)情況”中（《 中國(guó)環(huán)境報(bào)》，2018.12.28），相關(guān)表述為：“省水利廳編制的河道采砂規(guī)劃未將自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)納入禁采區(qū)，且在河道采砂出讓審批中把關(guān)不嚴(yán)，未按要求在自然保護(hù)區(qū)開(kāi)展違法采砂行為整治。”“省水利廳違規(guī)批復(fù)位于東洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的采砂權(quán)有償出讓方案。岳陽(yáng)市政府、岳陽(yáng)縣政府及東洞庭湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局、水務(wù)、河道采礦等部門(mén)履職不力，未能取締違法采砂行為。”以致“自然保護(hù)區(qū)內(nèi)違規(guī)許可采砂問(wèn)題突出，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。”這里更一針見(jiàn)血指出，違反《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，在湖南東洞庭湖等自然保護(hù)區(qū)采砂，破壞水生生物生存環(huán)境，并非全是社會(huì)自發(fā)行為，而是政府主管部門(mén)在主導(dǎo)，表現(xiàn)形式為編制采砂規(guī)劃不規(guī)避自然保護(hù)區(qū)，批準(zhǔn)出讓涉自然保護(hù)區(qū)采砂權(quán)等，10部門(mén)文件就是沖著糾正諸如此類(lèi)違法違規(guī)行為而來(lái)的。

然而，這樣一份貫徹落實(shí)國(guó)家有關(guān)法規(guī)政策和中央領(lǐng)導(dǎo)指示精神，以管控減免人類(lèi)活動(dòng)威脅為中心提升保護(hù)的有效性，并為后來(lái)中央環(huán)保督察和“綠盾”自然保護(hù)區(qū)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查做鋪墊、打基礎(chǔ)的重要文件，被湖南省水利廳如此這般“四沒(méi)有”一番，等于文件沒(méi)有發(fā)。再者，即使不說(shuō)文件針對(duì)性有多強(qiáng)，10部門(mén)能聯(lián)合發(fā)出本身就不簡(jiǎn)單，如部門(mén)間不同的價(jià)值導(dǎo)向，就文件一些實(shí)質(zhì)內(nèi)容要協(xié)調(diào)一致，一般來(lái)說(shuō)都堪稱(chēng)巨大工程，基本達(dá)成一致后完成簽發(fā)少說(shuō)也得一兩個(gè)月，結(jié)果卻被一些肩負(fù)落實(shí)責(zé)任的收文單位輕而易舉否定，實(shí)在令人唏噓。問(wèn)題還不止于此，按水利部2016年批復(fù)的《長(zhǎng)江中下游干流河道采砂規(guī)劃（2016-2020年）》，自然保護(hù)區(qū)全部為禁采區(qū)，但湖南省水利廳直到2017年8月中央環(huán)保督察反饋會(huì)議后，才出臺(tái)文件禁止自然保護(hù)區(qū)采砂的，說(shuō)明其單一直接上級(jí)部門(mén)的文件當(dāng)時(shí)也被束之高閣了。

看來(lái)，政府（部門(mén)）也有失靈的時(shí)候，尤其像湖南省水利廳落實(shí)10部門(mén)文件，實(shí)質(zhì)上是要他們自我糾正違法違規(guī)行政行為，沒(méi)有較高的依法行政素養(yǎng)和勇于糾錯(cuò)的高度自覺(jué)不行。湖南省紀(jì)委通報(bào)定性為貫徹落實(shí)關(guān)于自然保護(hù)區(qū)重大決策部署打折扣，其實(shí)何止是“打折扣”，從“通報(bào)”字里行間只能提煉出“四沒(méi)有”，而找不到任何貫徹落實(shí)的印跡。鑒此，社會(huì)監(jiān)督就很重要，這也是黨和政府向來(lái)的主張，不斷強(qiáng)調(diào)推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)，拓寬公眾參與政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督的渠道。社會(huì)上對(duì)洞庭湖亂采砂與水生生物保護(hù)之間的關(guān)系還是很關(guān)心的，2012年上半年?yáng)|洞庭湖等長(zhǎng)江中下游水系出現(xiàn)江豚非正常死亡現(xiàn)象，挖砂就被指控是主要原因之一。同時(shí)人們也了解自然保護(hù)區(qū)不能進(jìn)行采砂的規(guī)定，《瀟湘晨報(bào)》就曾以“湖南：采砂區(qū)與洞庭湖江豚保護(hù)區(qū)重疊 水利廳稱(chēng)沒(méi)影響”為題，報(bào)道過(guò)一些法學(xué)學(xué)者和環(huán)保志愿者向省人大反映保護(hù)區(qū)被允許采砂并拍賣(mài)采砂權(quán)涉嫌違法，省人大據(jù)此發(fā)函“請(qǐng)水利廳查實(shí)并依法處理”的情況（人民網(wǎng)，2014.6.6）。但從10部委文件在湖南水利廳兩年多不曾有過(guò)貫徹落實(shí)的情況看，社會(huì)上很可能不知道有這樣一份文件，或者知道又不便于監(jiān)督，以致如果不是中央保護(hù)督察整改的話，該文件遭遇的“四沒(méi)有”，不只還要維持多久，水生生物還要吃多少苦。

2015年10部委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理的通知》，是當(dāng)時(shí)就向社會(huì)公開(kāi)了的文件，也刊發(fā)在環(huán)境保護(hù)部公報(bào)2015年第6期上，包括各地轉(zhuǎn)發(fā)、文件上網(wǎng)，要想貫徹落實(shí)還是容易找到的。湖南省當(dāng)年6月也向各市州環(huán)境保護(hù)局、發(fā)展和改革委、財(cái)政局、國(guó)土資源局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)局（建委、規(guī)劃建設(shè)局）、房地產(chǎn)局、水利局、農(nóng)業(yè)（漁業(yè)）局、林業(yè)局轉(zhuǎn)發(fā)該文件，要求“各市州相關(guān)部門(mén)按照通知要求和各自職責(zé)，對(duì)本轄區(qū)的自然保護(hù)區(qū)開(kāi)展檢查和整改，各市州環(huán)保局應(yīng)將所在地各部門(mén)的檢查整改材料匯總，并于6月25日以前報(bào)省環(huán)保廳。”以此觀之，即使省水利廳“四沒(méi)有”，并不影響文件在縣市一級(jí)的落實(shí)，相關(guān)部門(mén)總不能以沒(méi)有看到文件為說(shuō)辭，不過(guò)結(jié)局恰恰是省紀(jì)委通報(bào)中說(shuō)的：“負(fù)責(zé)采砂管理工作的省洞庭湖水利工程管理局等單位未收到上述文件、未開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治工作。”因自然地理特點(diǎn)而河湖濕地類(lèi)自然保護(hù)區(qū)多，挖砂活動(dòng)更具地域性而情況更為嚴(yán)重的湖南，反映文件貫徹落實(shí)情況的各部門(mén)“檢查整改材料匯總”中，不知道是怎么寫(xiě)“挖砂”這一塊工作的。但社會(huì)上包括媒體、環(huán)保志愿者，知道有這份文件的可能真還比較少，否則文件被省水利廳長(zhǎng)時(shí)間“四沒(méi)有”，自然保護(hù)區(qū)破壞性采砂不止，說(shuō)什么也不能一直等到中央環(huán)保督察后才有糾正，除非他們強(qiáng)力反抗、拒不接受社會(huì)監(jiān)督。

這是一份自成文起就向社會(huì)公開(kāi)了的重要文件，竟然有責(zé)任部門(mén)持“四沒(méi)有”態(tài)度，社會(huì)監(jiān)督也沒(méi)有怎么發(fā)揮作用，任其所為，可見(jiàn)目前的社會(huì)監(jiān)督，既有熱熱鬧鬧的場(chǎng)面，也有冷冷清清的地方，還需要政府一方主動(dòng)加大對(duì)政策的宣傳說(shuō)明，以更加積極的態(tài)度、可行的機(jī)制，為社會(huì)各界更有成效的監(jiān)督，創(chuàng)造更為有利的條件，社會(huì)各界也要以更加強(qiáng)烈的主人翁精神，增強(qiáng)監(jiān)督的自覺(jué)性。社會(huì)監(jiān)督不為別的，只為執(zhí)政為民，把黨和人民的事業(yè)辦得更好。由此想到，那些因?yàn)楦鞣N原因不曾公開(kāi)的文件，其貫徹落實(shí)的社會(huì)監(jiān)督豈不更成了空話，如和長(zhǎng)江采砂直接相關(guān)，特別是非常契合長(zhǎng)江要搞大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)新形勢(shì)的《長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃（2012～2030年）》（國(guó)務(wù)院國(guó)函[2012]220號(hào)文批復(fù)），至今尚未看到有過(guò)公開(kāi)，起碼網(wǎng)上包括水利部網(wǎng)站、長(zhǎng)江水利委員會(huì)網(wǎng)站，都只有解讀性材料，找不到規(guī)劃文本。

據(jù)有關(guān)推介（長(zhǎng)江水利網(wǎng)，2016.1.15），長(zhǎng)江設(shè)計(jì)院技術(shù)牽頭歷時(shí)6年修編完成的《長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃（2012～2030年）》，“全面總結(jié)了新中國(guó)成立以來(lái)治水實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深刻分析了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)長(zhǎng)江治理開(kāi)發(fā)與保護(hù)的要求，緊緊圍繞“維護(hù)健康長(zhǎng)江，促進(jìn)人水和諧”工作主線，科學(xué)提出了長(zhǎng)江治理開(kāi)發(fā)與保護(hù)分區(qū)體系和主要控制斷面控制性指標(biāo)體系，制定了防洪減災(zāi)、水資源綜合利用、水資源與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)、流域綜合管理4大體系規(guī)劃布局與方案，是指導(dǎo)今后20年長(zhǎng)江治理開(kāi)發(fā)與保護(hù)的一部綱領(lǐng)性文件。”2015年12月24日，中國(guó)水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)公告，《長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》榮獲全國(guó)優(yōu)秀水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)金質(zhì)獎(jiǎng)。閱讀相關(guān)解讀，體會(huì)“規(guī)劃”提出更加側(cè)重保護(hù)，水生生物資源得到有效養(yǎng)護(hù)，河流生態(tài)系統(tǒng)呈良性發(fā)展等目標(biāo)，并配套提出物種與生物資源保護(hù)、生境保護(hù)與修復(fù)、濕地保護(hù)與修復(fù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)等多項(xiàng)支撐性規(guī)劃意見(jiàn)，感到“規(guī)劃”也確實(shí)不錯(cuò)，十分鼓舞人心。

可是，這樣一份足以為長(zhǎng)江大保護(hù)、河長(zhǎng)制、長(zhǎng)江水生生物保護(hù)甚至包括管控涉自然保護(hù)區(qū)挖砂等目前正在進(jìn)行的工作提供基礎(chǔ)性、藍(lán)圖性指引，因而也非常需要業(yè)內(nèi)外、社會(huì)各界有更多了解，把相關(guān)要求融合進(jìn)各自工作，并通過(guò)社會(huì)監(jiān)督求得更好貫徹落實(shí)的重要文件，為什么就不能公開(kāi)呢，只有公開(kāi)了人們可以方便的獲取，才能學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)貫徹落實(shí)開(kāi)展監(jiān)督啊！根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（2007年國(guó)務(wù)院令492號(hào)）規(guī)定，“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策”為主動(dòng)公開(kāi)、重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息，一般理解《長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃（2012—2030年）》當(dāng)屬專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃或區(qū)域規(guī)劃，完全在公開(kāi)之列。鑒此，建議相關(guān)部門(mén)盡快公開(kāi)類(lèi)似還未公開(kāi)的文件，讓其與最廣大人民群眾直接見(jiàn)面，防止萬(wàn)一出現(xiàn)湖南省紀(jì)委通報(bào)的重要文件被“四沒(méi)有”情況時(shí)，還可寄望社會(huì)監(jiān)督。